1、增强危机意识 强化应急管理 不断提高突发公共事件 处置能力和水平,孙孔龙 2010.10.17,第一，对突发公共事件的基本理解。 第二，突发公共事件应急管理的重点把握。 第三，突发公共事件应急管理中的“我”。,一、对突发公共事件的基本理解 （一）突发公共事件态势。 进入新世纪以来，突发公共事件频频发生。,1.美国“911”事件。,2. 2003年的“SARS”疫情。,3.松花江水体污染事件,4. 2008年冰雪灾害,5. 5.12汶川地震。,6. 拉萨“3.14”事件。,7.新疆“75”事件。,8.贵州翁安事件。,9. 云南孟连事件。,10. 西南五省干旱事件。,从2003年以来，我们省和德宏
2、也相继发生了诸如震惊全国的云南大学“马加爵重大刑事犯罪案件”，昆明市东风广场“2.25”恶性交通肇事案件。在我们州也发生了“4.11”特大刑事案件等。,（二）突发公共事件概念。 根据中华人民共和国突发事件应对法的规范解释，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。,几个特点： 1.具有明显的公共性或社会性。突发事件引发的危机给公众的正常生活造成严重影响，其影响和涉及的主体具有社群性和大众性。,2.具有突然发生和紧迫性。突发事件的发生往往是突如其来，如果不能及时采取应对措施，危机就会迅速扩大和升级，会造成更大
3、的危害和损害。,3.具有严重的危害性和破坏性。危害性和破坏性是突发事件的本质特征，一旦发生突发事件，就会对生命财产、社会秩序、公共安全构成严重威胁，如应对不当就会造成巨大的生命、财产损失或社会秩序的严重动荡。,4.具有公共权力介入的必然。公权力在突发事件应对过程中发挥着领导、组织、指挥、协调等功能。公权力介入突发事件的应对，既是政府的权力也是政府的义务。,5.具有社会资源整合的要求。主要是动用社会人力、物力、财力的有效聚合才能加以解决。,（三）突发公共事件分类. 1.自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。,2.事故灾难。主要包括工矿商贸等
4、企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。,3.公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。,4.社会安全事件。主要包括严重危害社会治安秩序的突发事件。:恐怖袭击事件,治安,刑事事件,民族宗教事件,经济安全事件,群体性事件和涉外突发事件等。,（四）突发公共事件分级及标准. 中华人民共和国突发事件应对法将突发事件按照社会危害程度、影响范围、突发事件性质、可控性、行业特点等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示
5、，一级为最高级别。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。,我国现行有关法律、行政法规和规范性文件，对于突发事件的分级并不完全统一。绝大多数现行法律法规和规范性文件将突发事件分为四级，如国家突发公共事件总体应急预案。,部分现行法律法规和规范性文件将突发公共事件分为二级或三级或五级。分为二级的，如国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案。分为三级的，如全国高致病性禽流感应急预案、国家核应急预案、国家处置重、特大森林火灾应急预案。还有的分为五级，如黄河水量调度突发事件应急处置规定。,突发事件的分级。每一类别突发事件都具有特殊性，其发展
6、机理都不相同，必须在科学论证的基础上确定标准。如自然灾害类中的地震灾害事件，它的分级标准是按照地震造成死亡人数、直接经济损失程度、发生在人口较密集地区的震级三个要素来确定；,事故灾难类中的核事故事件，它的分级标准则是按照放射性物质释放、辐射后果所影响的范围一个要素，划分为应急待命、厂房应急、场区应急和场外应急四级；公共卫生事件类中的突发重大动物疫情事件，它的分级标准是按照疫情的性质、危害程度、涉及范围三个要素来进行划分。,（五）发达国家应对突发事件机制。 美国：,特点：一是依法进行危机应对，危机管理系统自行启动。美国各种机构都是依法建立的，其权力来自于法律，一旦危机出现，相应的管理系统可以自行
7、启动，无须哪一级行政部门赋于相应的权力。,二是各种危机应对机构职责明确，并能相互救援。各个系统都由专业人员组成，同时各部门之间能够相互协调配合。,三是不存在危机管理真空。其危机管理系统不仅严格区分各种危机事件，并对部门进行分工，而且对于各种危机事件可能出现的管理真空，用相应的紧急计划加以弥补。,日本：,特点：一是中枢指挥系统强权集中。首相为最高指挥官，内阁官方负责总体指挥，通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。二是情报系统严格有效。通过整合情报部门，强化了情报研判，培养了高素质的情报人员。三是法律法规系统完备。对损害国家利益、危害国家安全、危害公众生命财产安全等行为起到了积极的防范作
8、用。,俄罗斯：,特点：一是注重构建和完善应对危机事件的法律体系。为危机应对工作提供法律依据，同时规范危机应对行为。二是危机管理体系比较完善。对危机能够做出快速反映。三是注重借助、发挥传媒作用缓解社会紧张状态。一量危机暴发，媒体应在政府各部门与各种社会力量之间相互沟通，起到了安抚民心、稳定社会情绪的作用。,二、突发公共事件应急管理的重点把握 从政策法规、概念理解、体系建设、管理程序等方面把握,（一）政策法规。2006年1月8日，国务院发布了国家突发公共事件总体应急预案、2006年6月15日国务院又下发了一个重要的指导性文件(国发200624号文件)国务院关于全面加强应急管理工作的意见，这个文件是
9、落实总体预案的具体政策和措施。,2007年年月日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过中华人民共和国突发事件应对法 ，自2007年11月1日起施行。至此，突发事件的应对工作提升到了国家法律规范的层面。突发事件应对法 分为总则、预防与应急准备 、监测与预警 、应急处置与救援 、事后恢复与重建 、法律责任、附则等共七章七十条。,（二）概念理解。通过对突发事件应对法 的领会把握，我们认为，所谓突发事件应急管理是指政府、部门、单位等组织为有效地预防、预测突发公共事件的发生，最大限度减少其可能造成的损失或者负面影响，所进行的制订应急法律法规、应急预案以及建立健全应急体制和应急处置等方面工作的
10、统称。,（三）体系建设。 应急管理体系建设，重点是“一案三制”建设。一案就是：应急预案。“三制”就是：法制、体制、机制。,1.法规建设。相关法律规范的制定实施。应该说，我国法规体系基本形成。现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关法规性文件111件。,2.体制建设。建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。包括应急监测机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与呼应机制、社会动员机制、社会治安综合管理机制、城乡社区管理机制等。汶川地震后，我们还注意建立了志愿者机制。,3.机制建设。建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转
11、高效的应急管理体制。从实际情况和工作需要出发，统筹考虑应急管理办事机构职能定位、业务划分，完善工作制度，处理好日常预防和应急处置的关系，确保应急管理工作有人管、有人做，提高快速反应、协调联动的应急管理能力。,4.预案建设。预案指针对可能发生的突发公共事件，为迅速、有效、有序地开展应急行动，而预先制定的方案。用以明确事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁负责、措施是什么、何时进行以及相应的资源和策略等。预案大致包括总体预案、部门预案、专项预案、单项预案。,总体预案是指国家或者某个地区、部门、单位为应对所有可能发生的突发公共事件而制定的综合性应急预案。综合应急预案是从总体上阐述事故的应急方针、政策
12、，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件。,部门预案是指政府有关部门根据其职责分工为应对突发公共事件而制定的应急预案。部门预案分为总体应急预案、专项应急预案。 专项预案是指国家或者某个地区、部门、单位为应对某类突发公共事件或者为发挥某项重要功能而制定的应急预案。专项预案通常作为总体预案的组成部分。,单项预案是指国家或者某个地区、部门、单位，针对某个具体活动或者项目，为应对其实施中可能发生的突发公共事件而制定的应急预案。如重大活动应急预案，应急演练应急预案等。,（四）管理程序。 1.预案制定、修订和管理。一是在制定和落实预案的实践中不断完善预
13、案，增强预案的针对性、操作性、实用性，基层单位的预案要简明、管用。,二是要动员群众参与预案制定和完善工作，使制定预案的过程成为排查安全隐患、普及应急知识、凝聚各方力量的过程。,三是要推动预案编制工作向深度拓展，大力推进应急管理工作进社区、进农村、进企业，着重抓好学校、医院、供水、供电、供气等生命线工程和能源、通信等重点部门的预案编制完善工作。,四是要建立预案动态管理制度，针对应急实践和演练中暴露出的问题，及时组织修订和完善预案。加强对预案编制的指导协调、沟通交流和审核备案工作，注重各级各类预案的衔接与配套，形成完整的预案体系。,2. 应急准备。针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预
14、先进行的组织准备和应急保障（建立机构、人员培训、应急演练、物资储备、通讯保障、宣传教育等）。,3. 事件监测。突发事件应对法 第四十一条明确：国家建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。,4.事件预警。突发事件应对法 第四十三条规定：可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和
15、程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。,第四十四条规定，发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施： A启动应急预案； B责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；,C组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大
16、小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别； D定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理； E及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。,第四十五条规定，发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施： A责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；,B调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确
17、保其处于良好状态、随时可以投入正常使用； C加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序； D采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行； E及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；,F转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产； G关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动； H法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。,第四十六条规定，对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一
18、级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。,5.应急处置。 从处置程序、处置原则、处置措施三个方面理解。突发公共事件一旦发生，往往危机即刻形成。如生命危机、财产危机、卫生（防病）危机、治安危机、设施危机等等。什么是危机？,辞海对危机词条有三个释义：一是指潜伏的祸机。二是指生死成败的紧要关头。三是即经济危机。现代汉语词典有两个解释：一是危险的根由。二是严重困难的关头。我们理解的危机实际上就是由危险和机会两层意思组成。通常，我们把突发公共事件等同于危机，实际上两者之间有着显著的区别，把危机定义为一种状态，比定义为一个“事件”更能反映危机的本质。,第一，处置程序 A.突出快，迅速控制事态。
19、快速发现、快速报告，快速出动、快速到位、快速、快速展开、快速介入。 B.突出细，细致调查研究。进一步查明事件发生的时间、地点、背景、原因、人员伤亡、财产损失、事态发展、控制措施，以及掌握公众在事件中的反应和态度。,C.突出慎，审慎制定对策。一是必须具有可行性。二是充分考虑可能出现的各种情况。三是重视专家的意见。 D.突出力，坚决果断执行。就是一个执行力的问题。前三个阶段工作完成后，对于决定事项要坚决果断地加以贯彻实施。 E.突出实，认真评估总结。实事求是地对事件进行评估。一是事件处置报告。二是原因分析，查找不足。,第二，处置原则 国家突发公共事件总体应急预案明确了处理突发事件的基本原则，就是：
20、把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员人员伤亡和危害。,1.应急效率原则。具有突发性、紧急性、破坏性等特点，行政主体必须积极作为，迅速行动，采取高效迅捷的措施来排除危险。2009年海地发生地震后，由于当地政府缺乏应急机制和能力，导致太子港城陷入一片混乱，暴发多起抢劫、强奸等社会安全事件。,2.协同作战的原则。任何一起突发事件，都涉及多方面、多层次、多领域，如交通、通讯、消防、救援、物资、医疗等。因此，必须突出一个“合”字，合力应对危机。,3.信息公开的原则。第一时间发布权威信息，把公众欲知、想知、应知的信息及时发布出来，防止事件应对工作因谣言和错误信
21、息的传播扩散而变得更加复杂。另一方面，也提高了公权力机关的形象。或说政府的形象。,4.科学应对的原则。预防和处置突发事件应充分体现科学原则，比如如何动员社会公众参与、如何配置相应的物资、如何整合有关部门的资源等等，都要科学的作出决策。避免因措施不当或处置不当使事件应对工作陷入被动，甚至造成更大的人员和财产损失。,5.合法应对的原则。法治社会，依法办事是基本要求，突发事件需要特事特办，但不能背离依法治国的原则。特别是涉外突发事件，因各国法律不尽相同，有的可能涉及宗教、政治、经济等各个领域，处理起来要更加小心。,第三，处置措施。 突发事件应对法第四十八条规定，突发事件发生后，履行统一领导职责或者组
22、织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。,第四十九条规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施： A组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施； B迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；,C立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及
23、其他保障措施； D禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；,E启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具； F组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；G保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应； H依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；,I依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安； J采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。（是指某一突发公
24、共事件所派生或者因处置不当而引发的其他事件）,第五十条规定，社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：,A强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展； B对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制； C封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；,D加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等
25、单位附近设置临时警戒线； E法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。 严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。,在处理因人民内部矛盾，特别是因各种利益关系引发的群体性突发事件，我们要严格把握“三个慎用”的原则。一是慎用警力；二是慎用强制措施；三是慎用枪支警械。,三、突发公共事件应急管理中的“我” （一）当前工作中的不足。 一是应急组织机构比较弱。 二是预案编制不够科学。 三是预案修正或修订不及时。 四是应急管理手段滞后。 五是应急管理装备不足。 六是领导重视不够，认识不到位。,（二）不断加强应急管理建设。
26、应急管理工作是现代公共管理体系当中最重要的工作之一，也是各级政府、各有关部门、单位和企业防范和处置突发事件的重要平台和手段。应该怎么做：,1.高度重视。 2.解决机构编制问题。 3.制定管用的预案。 4.适时修正预案。 5.加强技术手段建设。 6.加大对装备的投入。 7.强化应急力量建设。人员、队伍、演练。,（三）面对突发事件“我”怎么办。 1.第一时间掌握基本情况（时间、地点、性质、损失、规模）。 2.接报后的先期处置（就近应急力量的调动、事态的先期控制）。 3.按照程序规定及时报告。 4.迅速下达相关指令要求。 5.协助指挥者迅速联动处置。,6.跟踪掌握事态并及时报告。 7.提供和参与相关
27、决策。 8.事件处置总结和报告。 9.事件处置中的舆论引导。,A结合应急预案快速组织。什么人负责，哪些人负责，怎么开展工作都要明确下来。 B让主流媒体发出第一声音。 C及时、主动发布权威信息。 D控制谣言，安定人心。 E披露真，化解疑虑。,当然对突发公共事件的理解还包括许多内容，比如如何预防突发事件、事件处置过程中指挥系统的建立和位置确定等等。因为时间关系，也就不一一的讲了。,另外，通常我们所讲的突发公共事件，是事件发生以后，危害立即造成，危机迅速产生的这么一个事件。比如，汶川地震、玉树地震等，地震事件一经发生，生命和财产损失立即造成，生命救援危机、财产救援危机、卫生防病危机、治安保卫危机、设
28、施重建危机就随之出现。,但是还有一种突发事件，情况与此不尽相同。比如：去年以来历时半年多，有的地方达到一年之久的干旱气候事件引发的危机，今年4月份冰岛火山爆发事件引发的火山恢尘导致的危机。,象此类突发事件有三个特点：一是人力不可抗拒；二是损害持续产生（损害并没有在事件发生后迅速停止）；三是危机仍在继续。象这样的事件，我暂且把它称之为“突发事件事态危机”。类似突发事件引发的危机，怎么应对？当然也有和前述中应对方法和措施相似的地方，但因其危机状态不同，也应有其特殊的应对手段，关于这个问题，我也还在思考过程中，因水平有限，还没有思考出个所以然来。,所以，也想把这个问题作为今天这一讲留给大家的一个课题进行思考，如果有机会，我任何时候都愿意和大家一起探讨这个问题，希望大家也积极参与这方面的讨论。,谢谢大家！ 孙孔龙 13988228376,
