1、20202020 年关于农村基层党组织建设的调研报告年关于农村基层党组织建设的调研报告 农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。 当前世情、国情、党情、乡情、村情都发生了深刻变化，对 基层党建工作产生了深远影响。 农村正处于农民居住向社区集中、公共服务向镇村集 中、产业发展向规模经济集中、土地流转向合作组织集中、 农民就业向企业和园区集中的“五个集中”过程中，农村基 层党组织建设面临许多新情况、新问题和新挑战， 这些新 问题的出现和解决不比老问题、遗留问题解决容易多少，要 求党建工作方式方法必须加以改变。 为此，xx 县以基层组织建设年为契机，对全县农村基层 党组织建设开展调研，着力摸
2、清当前农村基层党组织建设的 现状，找准存在的矛盾和问题，研究解决的有效对策。 一、当前全县农村基层党组织建设面临的新情况、新问 题 1、乡镇党委管党责任没有完全落实 一是上级考核“指挥棒”重经济、轻党建，抓农村基层 党建的压力不大、动力不足。从全县来看，党建工作在整个 经济和社会事业发展目标考核体系中占比太低，一般仅为 2%，而经济指标的考核才是最“硬”的。同时，安全生产、 计划生育、信访稳定、环境保护、食品安全、招商引资、财 税等每项工作实行“一票否决”，这在客观上造成乡镇抓农 村基层党建 “说起来重要，忙起来不要”。从开展党建工 作目标考核的地区来看，大多可操作性不高，区分度不够， 基本都
3、能得分，甚至有个别地方连过场都不走，只要完成党 报党刊的订阅任务就得满分。 二是乡镇党委领导力量不足，抓农村基层党建工作力量 薄弱。随着乡镇机构改革和撤乡并镇的深入推进，各乡镇人 口少的 56 万，多的 10 多万(城关镇除外)，但党委委员一 般只有 9-11 人，领导力量明显不足。乡镇党委的纪检、组 织、宣传、统战、政法五大委员各管一摊，工作协调配合少。 加之， 不少地方长期认为， 抓党建就是组织委员一个人的事。 而分管党建的副书记和组织委员又大多身兼数职，没有足够 精力抓好党建。 三是党建工作经费严重不足，抓农村基层党建工作缺乏 基本保障。大多数乡镇财政的数字“很好看” ，但可用财力 却“
4、很有限” ，在乡镇财力不足的情况下，往往是确保公共 行政以及教育、卫生等事业性支出，压缩党建经费支出，有 的地方出现党建经费多年零投入。 2、农村基层党组织建设后继乏人 一是带头人不好选、不会干。一方面，虽然各地都普遍 落实了村书记“一定三有”政策，但是与不少人的理想预期 还是有一定差距，认为“收入不如打工的” 、 “ 政治上没奔 头”、“权力不大、事事都抓”，是世上最难的工作岗位。 因此，年轻、优秀的党员宁愿出去打工也不愿意干，而留在 村里的老弱病残党员中，又很难选出合适的人选，导致“村 子越穷，人才越外流，人才越外流，村子越穷”的恶性循环， 有些村甚至出现了班子“不调整不行，调整也不行;拿
5、着放 大镜，找不到合适人选”的现象。另一方面，在换届中，不 少人依托家族势力、空头承诺等当选，许多素质不高、自我 发展的能力不足， 在带领群众调整产业结构、 发展农村经济、 增加收入方面办法不多、思路不清， “坐等靠要”思想比较 严重。还有少数当选的人把当村支书看做短期行为，对 3 年 任期满了以后是否当选有严重的危机感，“一年看和学、二 年小心干、三年等着换”。 二是后备人才数量少、 培养难。 农村党员普遍年龄偏大、 学历偏低， 客观上造成了村干部后备力量的严重匮乏。 目前， 全县农村党员 87691 名，其中 55 岁及以上的 42816 名，占 49%;初中及以下文化程度的 47293
6、名，占 54%，年龄老化、 文化偏低、结构不合理的问题比较严重。主要原因是大部分 农村青年都争相“走出去”，导致许多村都成了人才“空心 村”，在村内发展党员找不到合适人选。这也和发展党员不 正常有一定关系，如个别村新发展党员“近亲繁殖”严重， 多为现任村支书、村干部的亲戚;少数村书记怕对自己形成 威胁，连续几年都不发展优秀青年入党。 三是大学生村官扎根基层有困难。当前大学生村官难以 发挥作用，既有自身原因，也有外部环境制约。有相当一部 分大学生村官是在就业压力和优惠政策引力下做出的选择， 大多在担任一段时间村官后，通过考公务员、考研等途径离 开农村，缺乏在农村施展才华的抱负和理想。而且，大多数
7、 “村官”经历单纯，有的甚至根本没有农村生活的经历。加 之农村人际关系复杂、利益纠葛较多，新来者很难在短期内 被接纳，深入不下去，有的大学生村官甚至怕去村里、不去 村里。许多大学生村官刚到农村时，对工作有激情、有斗志、 有想法，两三年后，大多已失去了发展的激情与思路，混同 于一般村干部和群众。 3、农村党员教育难开展、管理难到位 一是组织活动开展不正常。目前，农村“三会一课”等 组织活动普遍不能正常开展，支部大会、党员大会半年开一 次就已经不错了，平时只有发展党员、重要事项需要讨论时 才召集，有的村只能通过发“误工补助”吸引党员参加活动。 不少村正常每年就组织一次党员冬训，还要借临近春节、外
8、出务工党员返乡的机会，时间上还不能完全保证，有个别地 方上午开会、下午总结，甚至半天就结束了。 主要原因一方面是基层组织活动形式单一、内容单调， 对党员缺乏吸引力，一开会就是念一念报纸、发一发材料、 看一看电视的形式已经让党员失去兴趣。另一方面是农村党 员流动性大，外出务工党员受到时间、空间的制约， “两新” 组织中党组织活动受到企业主以及企业组织生产经营方式 的制约等，都难以正常开展活动。 此外，活动阵地服务事项少，功能不强、利用不足。有 的选址偏僻，有的设施实用性不强，不能满足党员群众的实 际需要。如不少文体设施不实用、图书室中书籍陈旧，农民 平时利用很少，闲置率高。个别部门设立的办公室和
9、设施， 纯粹是花架子，占用资源、不办实事，有的仅仅是挂块牌子、 贴条标语、应付检查。 二是不少党员缺少纪律约束。主要表现为：对新党员是 发展时有人教和管，发展后虽有人教、却没人管;对无职党 员更是“不得力、管不着”;对外出党员是“流出地管不到， 流入地管不了”;多数转入村的离退休党员认为自己资历 深、工资高、水平高，转入村大多只是为逃避原单位的管理 或少交党费，主观上不愿接受、行为上被动接受村党组织的 管理。 同时，党员“出口”不畅、甚至不通，苗头性、小问题 没人管，一般不犯大的错误就“出不了党”。少数党员干部 意识淡薄、素质不高，还有一些农村基层组织负责人，家长 作风、侥幸作祟、党纪无畏，不
10、认真执行有关制度，甚至把 “村里的变家里的” ，腐化堕落。 据统计， 2006 年以来被县乡纪律检查部门处理的村书记 案件共 525 件，占村总数的 36.8%，村书记已成为“高危岗 位”。 三是基层民主落实不到位。不少基层党组织贯彻落实民 主制度不到位，保障党员群众民主权利流于形式，对党员义 务要求得多，权利保障得少。如有的村“两委”思想不同轴， 导致权力无序运行，出现了两个极端，要么是村委会不能自 觉接受村党组织的领导，工作“两张皮” ，要么是村党组织 大权包揽、村委会可有可无。 个别党员干部民主素养不高，搞形式，走过场，对重大 事项的决策依然是拍拍脑袋决策，一个人说了算，在一定程 度上挫
11、伤了广大党员的积极性。 还有在换届选举中，有部分人依靠家族、宗族势力的支 持或是非组织行为的干预，利用民主形式进行博弈。这些人 当选后，借机谋取个人或小团体私利，既不能维护大多数老 百姓的利益，更不能为村里带来发展和稳定，一定程度上留 下了隐患。 4、农村基层党组织设置方式不够科学 一是合村并组不到位造成科学设置组织难。合并后实际 上各自然村仍独立运转，多数村组不合财、不合心，村党组 织不合力。据统计，被合并的村中，有 14 个又分开运作， 造成党组织设置调整难。同时，全县党员人数在 50-100 人 之间的村有 465 个，100 名以上的村有 101 个，50 名以下的 村只有 267 个
12、;而从行政村党组织设置上看，有 13 个村级党 委，587 个党总支，827 个党支部，有约 39%的村应达到了设 置总支或党委的规格却仍以支部的形式运转。许多支部过于 庞大，支部生活成本高，党员不便集中，给党员管理和党员 活动开展带来了难度。 二是“两新”组织党建工作相对滞后造成科学设置组织 难。当前，农村各种新经济组织和社会组织发展迅速、大量 增加，而党建工作有些滞后。 一方面， 新经济组织、 社会组织中党组织组建率还不高。 以农民专业合作社为例，全县截至 2012 年 6 月底有 953 个， 而其中建立党组织的只有 105 个，且都是党支部。由于企业 党员流动性大等一些不确定因素较多，
13、已组建的企业党组织 稳定性较差，随时可能出现“边建边瘫”、“上午建、下午 散”的现象。 而且，党组织活动受到企业主以及企业组织生产经营方 式的制约等，难以正常开展，甚至“组织不如大户、实力不 敌大户”现象时有发生。 另一方面，各类党组织之间关系没有理顺。有的新经济 组织、社会组织是属于一个村的，而有的规模比较大、囊括 了好几个村，建立的党组织也包括了几个村的党员干部，与 村党组织之间，往往职能交叉、人员交叉，他们之间的这种 松散型的关系，给巩固村党组织的领导核心地位、加强基层 组织建设带来了许多难题。 三党员流动性变大造成科学设置组织难。目前，农村党 员离土离乡、经商务工日益增多，据统计，我县
14、共有流动党 员 4712 名，“组织找不到党员，党员找不到组织”的现象 时有发生，这给党员教育管理工作带来了相当大的难度，甚 至导致了一些党员游离于党组织之外。 流动党员多分布于非公有制经济组织，而非公有制经济 组织党建工作相对滞后，一些流动党员找不到组织，无法转 移组织关系，过不上正常的组织生活。而成立驻外党组织往 往受人员、机构、资金等要素的局限，组织大多倾向于同乡 会，活动大多等同于沟通会，成员大多是松散型，真正能够 发挥作用的驻外党组织，难之又难，少之又少。 5、农村基层党组织服务发展、服务群众的能力不够强 一是村级集体经济普遍比较薄弱。据统计，2011 年底全 县村均债务 71.4
15、万元，村均收入(扣除财政转移支付资金) 只有 36.4 万元。许多村既没有企业，也没有积累，更没有 可资利用的资源，而且负债比较严重，“拆东墙，补西墙， 墙墙都有洞”，村级运转主要靠财政转移支付来勉强维持， 更谈不上为民办事。 原因在于，一方面，农村基层党组织的整体素质与农村 科学发展的要求不相适应，发展思路不宽，缺乏机遇意识， 引领发展能力和创新能力不强。另一方面，村级集体资产缺 乏监管， 导致集体资产流失严重， 村一级合同管理比较混乱， 甚至有的村发包土地一包就是 50 年甚至 100 年。而且个别 地方以村养镇现象相当严重，为维持正常运转或出于完成财 税任务的目的，乡镇常会截留村级转移支
16、付资金，甚至向村 里下达税费上交任务。有的县据说每个村至少每年要向镇交 30-40 万，多的要交上百万。 二是村级组织化解群众矛盾办法不多、缺乏手段。 一方面，对在农村改革和城市化进程推进中，出现的诸 如征地拆迁政策没有落实到位、土地补偿欠合理、利益分配 不均和失地农民未妥善安置等，往往是问题造成在各方、息 访责任在地方， 而村级组织权力能力都有限， 没有办法解决。 另一方面，一些农民明知自己诉求不合理，抱着“大闹 大解决、小闹小解决、不闹不解决”的态度，无端纠集家人 亲属采取死缠烂磨的方式，制造事端、扩大影响，给政府施 压。而有的相关职能部门一味采取“疏”的办法，缺少“法” 的手段，打击措施
17、、教育力度又跟不上，以至于调处起来愈 加困难。 三是有些上级政策落实起来有难度。目前，有些上级政 策与基层现状存在很多矛盾，不切实际，在基层很难实施。 如要求村组织向老百姓收取“一事一议” 、水利工程费和计 划生育罚款等，而老百姓认为“中央现在种地都不收钱了， 还发钱给我们，你们(村干部)凭什么向我收钱”，对村组织 产生抵触情绪。 又如，国家政策规定，农业保险、养老保险、新农合等 均是自愿参加， 但是实际执行中层层压指标， 搞“一刀切”， 定指标、 树政绩。 在乡村做通农民工作甚至强迫农民参加后， 许多服务又跟不上，履行不了承诺，有的农业保险该赔偿的 不赔偿，人为制造基层组织与农民之间的矛盾。
18、许多村干部 抱怨 “党的政策落实不相信基层组织， 好事补贴直接到百姓， 难事收钱落实到书记” ，基层党组织的威信在不断地被非组 织的因素侵蚀和削弱。 二、进一步加强农村基层党组织建设的对策和措施 “基础不牢、地动山摇” 。要以基层组织建设年为契机， 坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能，把创先争 优活动贯彻工作始终，充分激发基层党组织内生动力，不断 提高基层党的建设科学化水平，为全面建设小康社会、基本 实现现代化提供坚强有力的组织保证。 1、全面落实基层党建工作责任制，切实发挥好乡镇党 委抓农村基层党建工作的“龙头”作用 一要加强目标管理与考核体系建设。坚持“书记抓、抓 书记” ，实行县
19、区、乡镇、村三级党组织负责人抓党建工作 述职制度，一把手轮流“过堂” 。加大党建工作在经济和社 会事业目标考核体系中的比重，必要时可组织专门考核。同 时，建立黄牌警告制度，对农村基层党建工作不合格的乡镇 予以黄牌警告，乡镇党委书记、副书记、组织委员取消当年 评先评优资格。 二要健全乡镇党委委员抓党建工作责任体系。乡镇党委 成立党建综合办公室，加大综合协调力度，形成抓农村基层 党建工作的合力。采取签订责任状、公布责任表等方式，明 确各党委委员抓党建工作的职责，强化责任意识。同时，探 索实行乡镇党委委员履行岗位职责排名制度，由县区纪委、 政法委、组织部、宣传部、统战部等部门分别对对口乡镇党 委委员
20、进行综合排名，督促委员履行好岗位职责，管好自己 的“责任田” 。 三要建立健全党建经费保障机制。把基层党建工作经费 纳入本级财政预算，确保基层党建工作的基本经费得到有效 保障。 在财政预算具体安排上， 建立全市党建工作专项资金， 加大对基层党建工作的投入。同时，整合打包农口、财政等 部门支农资金，解决财政投入不足的问题。 2、坚持“双强双带”标准不动摇，努力建设一支高素 质的基层党组织带头人队伍 一要完善选拔选任机制。普遍推行公推直选的方式，打 破地域、身份、职业界限，择优选拔村党组织书记。探索建 立村党组织书记任职资格制度，由市县组织人事部门组织统 一考试，按照一定比例颁发任职资格证书，实行
21、持证执业、 择优聘用。积极探索面向社会公开选拔村党组织书记的方法 和途径，分别选择好、中、差三类村开展试点。鼓励政治素 质好、工作能力强、经济发展能力强的村干部到经济薄弱村 或一般村任职，由强村向弱村输出，带动弱村快速发展。借 鉴 “预任村干部”管理模式，对村后备干部进行定期考评、 任职预审和预任试用。 二要完善教育培训机制。把村党组织书记培训纳入全县 干部教育培训工作体系，统筹农委、人社、科技、工青妇等 部门的教育培训资源，市、县(区)、乡三级联动轮训村干部。 每两年， 对所有村干部轮训一遍， 轮训时间累计不少于一周， 其中集中培训不少于 3 天。组织村党组织书记到发展环境相 近的先进村实地
22、学习考察，进行短期实践培训。同时，推广 赣榆培养“村官大学生”的做法，安排、鼓励优秀年轻村干 部和村后备干部到高校参加脱产学历教育。以各类开发区、 工业集中区、现代农业园区和农民专业合作社为依托，建立 大学生村官创业实践基地，有针对性地组织他们开展实践锻 炼。 三要完善激励保障机制。完善配套政策，加大从优秀村 党组织书记中选拔乡镇领导干部、考试录用乡镇机关公务 员、招聘乡镇事业编制人员的力度。建立村党组织书记考核 奖励制度和村级集体经济发展奖励制度，全面推行村党组织 书记基本养老保险制度，激发村书记干事创业热情。优化干 事创业的环境，为那些坚持原则、秉公办事、敢抓敢管的干 部撑腰，对那些蓄意打
23、击报复农村基层干部的人和事坚决查 处。在法律允许的范围内，赋予基层村干部在诸如工商证照 办理、土地、计生、税收等方面一定的权限。对村级组织无 法解决的疑难问题、 历史遗留问题， 上级党委政府积极配合、 参与处理，为村干部减负。 四要完善考核约束机制。推行“双述双评双承诺”制度， 组织村干部既向乡镇党委政府述职又向村党员群众述职;既 接受组织考评又接受党员群众测评;既向乡镇党委政府承诺 又向村党员群众承诺。 综合采取诫勉教育、 组织处置等手段， 加大对不合格村党组织书记处置力度。对作风不实、履行职 责不到位、群众有反映的，要及时批评教育，促其整改;对 岗位目标任务完成差、作风不好、群众反映强烈的
24、，要及时 调整;对以权谋私、违法违纪的，要严肃处理，畅通出口， 以此焕发村干部队伍的生机和活力。 3、建立健全教育、管理、服务党员长效机制，持续增 强农村基层党员队伍的生机活力 一要推进党员教育上频道、上互联网、上手机。顺应信 息化发展的新形势，建立全媒体、多渠道、广覆盖的党员教 育新模式，提高党建工作科学化水平。整合农村党员干部现 代远程教育网络、党建电视频道、党建网等资源，打造数字 化党建综合平台，推动党员教育“进家入户” ，破解党员教 育管理的时空难题。与电信合作，为基层党务工作者开通手 机报，在智能手机上开发集多媒体消息、语音、短信、视频、 电视电话、微博分享等功能于一体的融合通信系统
25、，为党员 搭建集宣传、教育、服务为一体的“掌上课堂” 。 二要把好党员 “入口”、畅通 “出口”。探索建立入 党公开答辩、民主测评、公示票决制等制度，严格工作程序， 注重群众公论，提高党员发展的“门槛”，并重点以 35 岁 以下、高中以上文化程度回乡大中专毕业生、致富能人、产 业大户、返乡创业农民工等为发展对象，从源头上改善党员 队伍结构。 同时，科学界定不合格党员的具体标准，对确定为不合 格的党员，该限期改正的要限期改正，该诫勉的要诫勉，该 劝退的要劝退，该除名的要除名，逐步形成优者留、劣者汰 的党员队伍“出口”机制。在此基础上，探讨实行“党员资 格年审”和“党员证”制度。 三要坚持发挥作用
26、与量化考核相结合。根据职业和岗位 特点，为各类党员搭建发挥特长的平台，继续推进“三级联 创” 、 “设岗定责”、“为民服务代办制”、“党员服务承 诺制”、“党员先锋岗”等活动，组织在服务型窗口工作的 党员佩戴党徽上岗，党员家庭挂出“共产党员户”牌子，引 导党员在联系群众的实践中发挥主体作用。 实行“积分制”管理。将党员服务发展、服务群众、参 与活动等目标要求量化计分、实时记分，年底将积分情况作 为党员年终民主评议、评先推优的重要依据，提升党员教育 管理效果。 4、探索优化基层党组织设置，着力提高党的组织覆盖 和工作覆盖 一要引导农村基层党组织提格升级。总结 xx 村、xx 村 等中心村党委设置
27、经验，明确标准和程序，对党员人数符合 规定、经济实力强、发展后劲足的村级党组织，将党支部提 格升级建立党总支，将党总支提格升级建立党委。在此基础 上，通过党组织提格升级来提升党组织的带动力和影响力， 统筹管理区域内的机关、站所、 “两新”组织、村、社区、 学校、 医院等不同类型党组织， 探索构建区域性联合党组织， 不断整合区域资源，汇聚发展合力。 二要创新产业化党组织设置模式。总结推广 xx 党委、 xx 党工委、xx 党支部等产业化党组织设置经验，突破乡镇、 行政村的限制，实行产业“串”建，把支部建在产业链上、 建在合作经济组织中、建在经纪人队伍里，进一步适应产业 区域化布局、规模化发展的需
28、要，实现党建富民。 三要创新流动党组织设置模式。总结推广 xx 党委、xx 境外务工党支部、xx 流动党支部等经验做法，加强流动党组 织建设。一方面，在流入党员相对集中、就业地点相对固定 的地区单独组建党组织，纳入流出地上级党组织管理范围。 对市外省内、省外国内流动党员，在其集聚地单独组建流动 党委等流动党组织;对境外务工党员，探索建立临时党支部、 党小组或驻外党建联络站，加强境外务工党员管理。另一方 面， 对流动党员居住比较分散， 暂且不具备单独组建条件的， 流入党员按照行业相近、地域相邻的原则，跨区域、跨行业 联合组建流动党组织;流出党员按照流向分类，由县区自行 划分区域加强流动党组织组建
29、工作，有条件的县区组建驻外 党委，下设若干流动党支部或党小组。 5、积极发展壮大村级集体经济，不断提升农村基层组 织为民服务的实力 一要加大扶持力度，营造发展壮大村集体经济的良好环 境。市县乡三级财政可以每年拿出专项资金用于支持发展村 级集体经济，尤其要对那些发展前景好但缺乏资金的项目进 行重点扶持;对于新办村级经济实体，实施阶段性减税、免 税政策;鼓励乡镇从国税、地税地方留成中按一定比例返还 到村，从而为村级集体经济的发展营造宽松便利的创业环 境。 金融部门要把村级集体企业作为信贷的重点对象，优先 发放，适当优惠，简化手续。同时，要加强对村集体各种债 权、债务和经济担保、合同资金的清理整顿。
30、完善和落实举 债制度和化债奖励制度，灵活运用清欠销债、核销减债、拍 卖还债、划转抵债等多种方式，努力使村级组织卸下历史形 成的债权、债务的沉重包袱。 二要强化规范管理，确保村集体经济健康运营。建立健 全各项工作制度，以制度管人，用制度管事，靠制度管权， 扎实推进村级集体资产规范化管理，保障村级集体经济的规 范健康运营。如成立以乡镇农经中心为依托的招投标服务机 构，对资源发包实行规范化管理。依托乡镇农经服务中心， 理清现有经营性资产，杜绝集体资产流失。村级集体经济还 可以以合作社的形式进行经营管理，充分体现“民有、民管、 民受益”的原则。 三要严格节约开支，确保村集体资产增值保值。坚持民 主理财，严格对村集体经济的财务收支、经费使用、账目结 算等财务制度执行情况进行监督审计，杜绝乱借、乱用、贪 污、浪费集体资金等现象的发生。同时，进一步健全农村财 务“双代管” 、财务公开等制度，严格控制非生产性开支， 杜绝村级集体经济“跑、冒、滴、漏” 。
